本報告通過文獻(xiàn)調(diào)研全面梳理中國水環(huán)境管理體制現(xiàn)狀，按照立法、組織體系、監(jiān)管工具、問責(zé)機(jī)制、監(jiān)管能力的邏輯識別了環(huán)境監(jiān)管體制的突出問題，在此基礎(chǔ)上，提出了完善監(jiān)管體制的改進(jìn)方向。

　　中國水環(huán)境監(jiān)管體制現(xiàn)狀

　　——水污染防治法律法規(guī)體系逐步完善

　　1984年頒布的《水污染防治法》是水污染方面的專門法律，奠定了中國水污染防治的法制基礎(chǔ)，該法確立了水污染防治的管理體制和基本制度，規(guī)定了污染物排放限制、排污收費、限期治理、排污申報、排污收費、法律責(zé)任以及水污染防治基本制度和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。1996年第一次修訂的《水污染防治法》實現(xiàn)了水污染防治工作的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移：從單純點源治理向面源和流域、區(qū)域綜合整治發(fā)展;從側(cè)重污染的末端治理逐步向源頭和工業(yè)生產(chǎn)全過程控制發(fā)展;從濃度控制向濃度和總量控制相結(jié)合發(fā)展;從分散的點源治理向集中控制與分散治理相結(jié)合轉(zhuǎn)變。2008年第二次修訂的《水污染防治法》，突出了“強(qiáng)化地方政府水污染防治的責(zé)任、完善水污染防治的管理制度體系、拓展了水污染防治工作的范圍、突出飲用水水源保護(hù)、強(qiáng)化環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)限和對環(huán)境違法行為的處罰力度”等內(nèi)容。除此之外，國家先后頒布實施了《水污染防治法實施細(xì)則》、《水污染物排放許可證管理辦法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》等10余項法規(guī)，水污染防治的法律法規(guī)體系逐步建立。

　　——涵蓋多部門的水環(huán)境監(jiān)管組織體系初步建立

　　根據(jù)現(xiàn)行的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，水環(huán)境管理職責(zé)分工主要涉及環(huán)境保護(hù)部、水利部、財政部和建設(shè)部門。環(huán)境保護(hù)部和水利部是兩個最主要的水環(huán)境管理職能部門。在現(xiàn)行法律框架下，水利部負(fù)責(zé)對水資源實行統(tǒng)一管理和監(jiān)督，在水環(huán)境管理方面，包括：按照國家資源與環(huán)境保護(hù)的有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，擬定水資源保護(hù)規(guī)劃;組織水功能區(qū)的劃分和向飲水區(qū)等水域排污的控制;監(jiān)測江河湖庫的水量、水質(zhì)，審定水域納污能力等等。環(huán)境保護(hù)部是國務(wù)院負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)的行政部門，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)解決各地方、各部門以及跨地區(qū)、跨流域的重大環(huán)境問題;調(diào)查處理重大環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞事件;協(xié)調(diào)省際環(huán)境污染糾紛;組織和協(xié)調(diào)國家重點流域水污染防治工作;負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境保護(hù)行政稽查;組織開展全國環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查活動;制定國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)并按國家規(guī)定的程序發(fā)布;負(fù)責(zé)地方環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)備案工作;定期發(fā)布重點城市和流域環(huán)境質(zhì)量狀況等等。同時，現(xiàn)行法律規(guī)定，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。交通主管部門的海事管理機(jī)構(gòu)對船舶污染水域的防治實施監(jiān)督管理。縣級以上人民政府水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河、湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對有關(guān)水污染防治實施監(jiān)督管理。此外，按照建設(shè)部(2008年3月改為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部)的“三定”方案規(guī)定，建設(shè)部具有負(fù)責(zé)指導(dǎo)城市供水節(jié)水和城市污水處理廠的建設(shè)的職能，而城市污水處理廠的規(guī)劃和建設(shè)與水污染防治工作密切相關(guān)。中國的水環(huán)境管理還涉及農(nóng)業(yè)、交通、林業(yè)、財政等部門，如農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)面源污染控制;交通部門負(fù)責(zé)船舶污染的監(jiān)督管理、水運環(huán)境的管理等等。

　　——水污染防治各類監(jiān)管工具逐步完善

　　命令—控制類的環(huán)境監(jiān)管工具，包括排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污許可等制度逐步完善，并發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。與此同時，經(jīng)濟(jì)類監(jiān)管工具的種類進(jìn)一步完善，包括綠色稅收、環(huán)境收費、生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易、綠色貿(mào)易和綠色保險等，與此同時，各類經(jīng)濟(jì)類環(huán)境監(jiān)管工具的試點范圍逐步擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)類監(jiān)管工具的框架逐步形成。

　　——水污染防治問責(zé)機(jī)制逐步建立，考核制度逐步建立

　　1.制定重點流域和水利工程水污染防治的考核問責(zé)制度。為了推動重點流域水污染防治的實施，落實目標(biāo)責(zé)任，有關(guān)部門陸續(xù)制定了多項考核辦法，作為對各省區(qū)市人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)，成為水污染防治的重要制度保障。

　　2.啟動實施最嚴(yán)格水資源管理及考核制度。2014年，水利部、發(fā)展改革委等十部門聯(lián)合印發(fā)了《實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實施方案》，對考核組織、程序、內(nèi)容、評分和結(jié)果使用做出明確規(guī)定，這標(biāo)志著最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作全面啟動。

　　3.部分地區(qū)嘗試實行“河長制”等特色的考核機(jī)制。2007年，太湖藍(lán)藻事件暴發(fā)后，無錫市開始探索實施“河長制”，即由各級政府的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長，負(fù)責(zé)督辦水污染防治工作。隨后，全國多地開始實行“河長制”，積極探索流域水污染防治的責(zé)任制度。

　　——水污染防治監(jiān)管能力建設(shè)有所提高

　　1.環(huán)境統(tǒng)計制度逐步完善。中國自1981年建立環(huán)境統(tǒng)計制度，至今多次調(diào)整統(tǒng)計范圍和方法。1997年，環(huán)境統(tǒng)計范圍中增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)部分。2011年環(huán)境保護(hù)部對統(tǒng)計制度中的指標(biāo)體系、調(diào)查方法及相關(guān)技術(shù)規(guī)定等進(jìn)行了修訂，統(tǒng)計范圍擴(kuò)展為工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源、城鎮(zhèn)生活源、機(jī)動車、集中式污染治理設(shè)施5個部分。環(huán)境統(tǒng)計覆蓋范圍、調(diào)查方法不斷完善。

　　2.涉及多部門的水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)初步建立。環(huán)境保護(hù)部主導(dǎo)的國家環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)由覆蓋423條河流和62座湖泊(水庫)的972個斷面(點位)組成。水利部負(fù)責(zé)全國水資源監(jiān)測站網(wǎng)及監(jiān)測工作管理，以及全國水資源質(zhì)量信息的發(fā)布。全國共有2600多個水環(huán)境監(jiān)測站。國土資源部2012年對全國198個地市級行政區(qū)開展了地下水水質(zhì)監(jiān)測工作，監(jiān)測點總數(shù)為4929個，其中國家級監(jiān)測點800個。

　　3.污染源監(jiān)督性監(jiān)測全面展開。“十一五”期間，為保證總量減排目標(biāo)的實現(xiàn)，在減排專項資金的支持下，將減排監(jiān)測體系作為主要污染物減排三大體系之一。納入重點監(jiān)測的企業(yè)數(shù)量從2008年的近8000家增加至2013年的15797家。根據(jù)有關(guān)調(diào)查，廢水國控企業(yè)中70%開展了自行監(jiān)測(李莉娜等，2014年)。

　　4.與污染物總量減排考核相關(guān)的支撐體系不斷完善。2007年底國家環(huán)保總局出臺了《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》、《“十一五”主要污染物總量減排統(tǒng)計辦法》、《“十一五”主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》，構(gòu)成了“十一五”期間主要污染物減排考核工作的“三大體系”，為污染物總量減排提供了重要支撐。“十二五”以來，主要污染物減排的監(jiān)測、統(tǒng)計制度進(jìn)一步完善。

　　中國水環(huán)境監(jiān)管體制存在的問題

　　——水污染防治法律法規(guī)不完善

　　中國水資源保護(hù)主要是以《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》為主要內(nèi)容的法律體系，由于中國在立法時堅持“宜粗不宜細(xì)”的指導(dǎo)思想且“部門化”的色彩較重，導(dǎo)致現(xiàn)有法律可操作性不強(qiáng)，相關(guān)部門之間的職權(quán)范圍不明，法律內(nèi)部之間不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。與此同時，相關(guān)的行政主管部門在制定規(guī)范性法律文件時過多強(qiáng)調(diào)部門利益，造成職責(zé)設(shè)置的重復(fù)或空白。普遍認(rèn)為，中國現(xiàn)行的環(huán)境管理體制立法存在著立法體系不完善、立法內(nèi)容存在交叉和矛盾、某些立法授權(quán)不符合科學(xué)管理的規(guī)律等問題(王燦發(fā)，2003年;汪勁，2009年)。此外，目前中國法律法規(guī)中及相關(guān)法律法規(guī)間的協(xié)調(diào)都缺乏流域綜合管理的理念，各利益相關(guān)方的參與及其責(zé)任和義務(wù)的規(guī)定還不夠明確(王毅，2008年)。

　　——水污染防治監(jiān)管體制不順，跨部門問題難以協(xié)調(diào)

　　1.水污染防治部門之間關(guān)系不順。“五龍治水、九龍治水”是對中國水資源管理體制的形象比喻。目前，政府部門中涉水、管水的主要包括水利、環(huán)保、漁業(yè)、林業(yè)、航運、城建等。水利部和環(huán)境保護(hù)部缺乏有效的協(xié)調(diào)和配合機(jī)制，造成兩部門管理工作缺乏銜接，水資源管理和水環(huán)境管理脫節(jié)。如編制區(qū)域水污染防治規(guī)劃、污染物排放總量控制計劃和發(fā)放排污許可證時，很少考慮水利部門提出的水域限制排污意見，污染源監(jiān)管政策與水體保護(hù)政策缺乏有效的銜接，同時也帶來流域?qū)用嫠铜h(huán)保缺乏溝通和協(xié)商平臺，無法建立流域水資源保護(hù)和水污染防治聯(lián)動機(jī)制等問題。由于兩部門的涉水法律法規(guī)間的相關(guān)規(guī)定存在矛盾，水污染防治機(jī)構(gòu)職能交叉、條塊分割的現(xiàn)象比較嚴(yán)重(汪勁，2010年)。

　　2.流域?qū)用嫠h(huán)境監(jiān)管力量有待整合。水利部下設(shè)長江、黃河、海河、淮河、珠江、松遼、太湖7個流域管理機(jī)構(gòu)。環(huán)境保護(hù)部下設(shè)華東、華南、華北、東北、西北、西南六大環(huán)保督察中心。環(huán)境保護(hù)部區(qū)域督察中心的主要職能之一是協(xié)調(diào)解決跨省區(qū)和流域的重大環(huán)境糾紛、環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件，這與目前流域管理機(jī)構(gòu)的職能存在交叉，從而形成兩支執(zhí)法力量，一定程度上造成了管理上的混亂。

　　3.水污染的監(jiān)測領(lǐng)域難以協(xié)調(diào)。第一，流域水資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，站點布局不合理，站點重復(fù)建設(shè)。第二，監(jiān)測方法和適用標(biāo)準(zhǔn)不一致，造成了各種水質(zhì)評價結(jié)果不同程度上的差異，數(shù)據(jù)交互存在問題，信息共享程度低。第三，監(jiān)測結(jié)果尚未實現(xiàn)統(tǒng)一發(fā)布，信息一致性、可比性差，不利于環(huán)境監(jiān)管和公眾監(jiān)督。此外，由于省界斷面水質(zhì)監(jiān)測管理政策不完善，缺乏省界斷面水質(zhì)監(jiān)測結(jié)果處理規(guī)定，水質(zhì)管理責(zé)任不清。

　　——流域?qū)用鎱f(xié)調(diào)機(jī)制不健全，水環(huán)境監(jiān)管手段缺乏有效性

　　1.派出機(jī)構(gòu)難以協(xié)調(diào)水污染防治中跨界問題。雖然中國成立了多個流域管理機(jī)構(gòu)，但從隸屬關(guān)系、職責(zé)、權(quán)限的配置和法律地位上來看，該類機(jī)構(gòu)并非強(qiáng)有力的流域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。實際上，目前的流域管理機(jī)構(gòu)是水利部的派出機(jī)構(gòu)，本身屬于事業(yè)單位性質(zhì)，其行政權(quán)力十分有限，對所在地方政府的協(xié)調(diào)能力有限，在實際工作中很難發(fā)揮其相應(yīng)職能。同時，由于部門之間的協(xié)調(diào)不暢，跨區(qū)域執(zhí)法難度比較大。水環(huán)境監(jiān)管以行政區(qū)域管理為主，由于流域機(jī)構(gòu)層級較低，也缺乏水污染防治監(jiān)管的法定職權(quán)，導(dǎo)致流域水環(huán)境管理十分薄弱，流域機(jī)構(gòu)決策和協(xié)調(diào)能力明顯不足。

　　2.各級環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)管手段。現(xiàn)行法律中規(guī)定的執(zhí)法行政處罰手段主要有6種(包括罰款、限期治理、警告、停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證書和行政處分)，但是環(huán)境保護(hù)部門對違法者只有進(jìn)行罰款的權(quán)力，導(dǎo)致6種執(zhí)法行政處罰手段中罰款的使用頻率最高，占全部處罰手段的60%(陸新元等，2006年)。對環(huán)境違法行為的懲罰力度較輕，形成“守法成本高、執(zhí)法成本高、違法成本低”的狀況。環(huán)保執(zhí)法呈“無法可依，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究，選擇性執(zhí)法”的現(xiàn)象。

　　——水污染監(jiān)管的問責(zé)機(jī)制不健全

　　1.環(huán)境監(jiān)管的法律約束機(jī)制不完善。1997年刑法修訂時，對一系列具體環(huán)境監(jiān)管失職行為做了系統(tǒng)的總結(jié)，規(guī)定了“環(huán)境監(jiān)管失職罪”。然而，在實踐過程中，該罪并沒有得到預(yù)期的效果。2013年6月公布的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，進(jìn)一步明確了“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的范圍。從目前的情況來看，環(huán)境監(jiān)管失職罪的判例在增加，環(huán)境監(jiān)管的法律約束機(jī)制正逐步“做實”。但是，總體上中國環(huán)境監(jiān)管者法律責(zé)任制度仍不完善。在實際中，環(huán)境監(jiān)管部門難以承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，相關(guān)監(jiān)管者的責(zé)任得不到“追溯”。

　　2.政府環(huán)境監(jiān)管問責(zé)制有待改進(jìn)，環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)部約束機(jī)制不健全。在現(xiàn)行制度安排下，雖然法律明確由地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但是地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任制尚不健全。2006年，環(huán)境保護(hù)總局和監(jiān)察部共同發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》，規(guī)定了環(huán)境保護(hù)方面的行政問責(zé)制。但是，政府環(huán)境問責(zé)制的規(guī)章效力層級低、問責(zé)主體范圍狹窄、問責(zé)力度不強(qiáng)、問責(zé)程序不健全(呂忠梅，2009年;康建輝等，2010年)。環(huán)境保護(hù)部已建立了華東、華南、華北、東北、西北、西南六大環(huán)保督察中心，其主要職責(zé)是“督察、協(xié)調(diào)、服務(wù)”。從機(jī)構(gòu)設(shè)置的設(shè)計上來講，區(qū)域環(huán)保督查機(jī)構(gòu)在一定程度上有利于強(qiáng)化對地方環(huán)境監(jiān)管工作的監(jiān)督，有利于防止地方環(huán)保部門的不作為。但是，相關(guān)研究表明，環(huán)保區(qū)域督查機(jī)構(gòu)目前發(fā)揮的作用有限，突出表現(xiàn)在，派出機(jī)構(gòu)對地方政府執(zhí)行環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)的職責(zé)還不明確，尚未形成環(huán)境監(jiān)管中有效的內(nèi)部控制機(jī)制。

　　3.公眾參與水污染防治機(jī)制不健全。目前法律只賦予了公眾對損害水環(huán)境行為的檢舉、控告權(quán)，參與向環(huán)境影響報告書提意見的權(quán)利以及對環(huán)境狀況和污染事件的知情權(quán)。但水環(huán)境質(zhì)量公告制度尚待健全，公眾的水環(huán)境知情權(quán)落實不夠，參與水環(huán)境保護(hù)活動的渠道和方式不健全，參與環(huán)境論證會、聽證會的程序還不規(guī)范。

　　——水環(huán)境監(jiān)管能力薄弱

　　從目前的情況來看，包括水污染在內(nèi)的環(huán)境監(jiān)管能力總體薄弱。“十一五”以來，中國環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)取得一定進(jìn)展，但環(huán)境監(jiān)管能力總體仍比較薄弱。有關(guān)調(diào)研表明，全國區(qū)縣級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)平均16人，均低于《全國環(huán)境監(jiān)測站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》中三級標(biāo)準(zhǔn)。全國區(qū)縣級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)平均僅為18人(吳舜澤等，2010年)。農(nóng)村基層環(huán)境監(jiān)管幾乎處于“空白”狀態(tài)。

　　完善水環(huán)境監(jiān)管體制的改進(jìn)方向

　　——加強(qiáng)水污染監(jiān)管的立法

　　進(jìn)一步完善法律法規(guī)，提高水污染防治的法治水平。對水權(quán)、水污染、水資源利用等法律中較為模糊的部分盡快做出相關(guān)的法律解釋，從法律上進(jìn)一步明確水污染防治相關(guān)部門的權(quán)責(zé)。通過立法強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)主管部門在水環(huán)境監(jiān)管問題上的統(tǒng)管以及協(xié)調(diào)作用。

　　——優(yōu)化水污染監(jiān)管的組織體系

　　理順?biāo)h(huán)境監(jiān)管體制，從組織體系建設(shè)上而言，其核心問題并等同于簡單擴(kuò)大職權(quán)范圍的“大部制”，或是縱向上“環(huán)保體系”的“垂直管理”。在橫向上，科學(xué)劃分相關(guān)部門的職能，通過修訂相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步明晰各部門之間的邊界，在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建“無縫隙”的監(jiān)管體系。在縱向上，進(jìn)一步明確中央政府和地方政府在環(huán)境監(jiān)管上的事權(quán)和支出責(zé)任。在屬地管理的格局下，進(jìn)一步強(qiáng)化國家層面環(huán)境保護(hù)主管部門及其派出機(jī)構(gòu)對地方環(huán)境監(jiān)管的督查。

　　——夯實水環(huán)境監(jiān)管的問責(zé)機(jī)制

　　使涉及水污染監(jiān)管的各領(lǐng)域、環(huán)節(jié)實現(xiàn)可問責(zé)。一方面，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)部問責(zé)，通過調(diào)整財稅制度、干部考核機(jī)制，完善環(huán)境監(jiān)管督察制度，增強(qiáng)各級地方政府強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管的動力。在地方政府領(lǐng)導(dǎo)的制度框架下，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨立性。另一方面，完善公眾參與，建立并完善環(huán)境公益訴訟制度。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》已開啟了環(huán)境公益訴訟制度，應(yīng)盡快制定并完善配套法律法規(guī)。應(yīng)建立以水環(huán)境質(zhì)量為核心的考核制度，逐步將是否達(dá)到水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為考核水環(huán)境保護(hù)工作的核心指標(biāo)，并鼓勵各地制定分階段的達(dá)標(biāo)計劃，有關(guān)法規(guī)應(yīng)當(dāng)規(guī)定實現(xiàn)水體水質(zhì)達(dá)標(biāo)的時限，以及相應(yīng)的問責(zé)措施。

　　——強(qiáng)化水污染防治跨界協(xié)調(diào)機(jī)制

　　建立并完善管理層面的水行政協(xié)商機(jī)制，解決跨界水污染問題。建立水環(huán)境信息統(tǒng)一發(fā)布制度。為了完善水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測活動，建立統(tǒng)一的水污染環(huán)境狀況信息發(fā)布制度。

　　——加強(qiáng)水環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)

　　要保證各級環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有與其職責(zé)相對應(yīng)的編制和經(jīng)費。加強(qiáng)流域管理技術(shù)支撐體系建設(shè)，構(gòu)建決策支持系統(tǒng)。建立涉及環(huán)保、水利、國土等多部門的數(shù)據(jù)信息集成和綜合分析平臺，實現(xiàn)水質(zhì)、重點污染源、污染事故等有關(guān)信息的共享。